Глава VI

Глава VI

СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

1. ПОЛНОМОЧИЯ В СФЕРЕ РАССТАНОВКИ КАДРОВ

Наряду с правом осуществлять законодательную деятельность палаты Федерального Собрания имеют специальные конституционные полномочия. Таким образом, каждой палате придается статус конституционного органа, создается возможность осуществлять свою компетенцию независимо друг от друга. Однако этот подход к организации работы палат и определению их компетенции разрывает единый государственный орган, которым должно являться Федеральное Собрание, на две части, ведет к снижению его влияния на различные сферы жизни страны. Такому их положению способствует и ст. 100 Конституции Российской Федерации, предусматривающая, что палаты могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. Причем на таких «мероприятиях» не могут быть приняты какие-либо решения. Следовательно, общие собрания парламентариев носят чисто формальный, протокольный характер.

Статья 102 Конституции Российской Федерации к непосредственному ведению Совета Федерации относит девять полномочий, в том числе связанных с решением кадровых вопросов: назначение выборов Президента Российской Федерации и отрешение его от должности, назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В полномочия этой палаты входят также назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.В число кадровых следует включить и полномочия палаты, закрепленные в ст. 101 Конституции

2И

Российской Федерации, предоставляющие Совету Федерации право избрать из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Совет Федерации образует комитеты и комиссии. В рамках решения этих вопросов также осуществляется расстановка кадров на должности председателей комитетов и комиссий, их заместителей и членов. К ведению Совета Федерации также относятся:

— утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

— утверждение указов Президента Российской Федерации о введении военного положения и чрезвычайного положения;

— решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами Российской Федерации. В процессе реализации последнего полномочия Совет Федерации, к примеру, давал согласие на использование контингента Вооруженных Сил Российской Федерации в Грузии (шесть раз), в Боснии и Герцеговине (Югославия) для осуществления миротворческих операций. Такого рода согласия оформляются постановлениями Совета Федерации.

Статья 103 Конституции Российской Федерации посвящена вопросам ведения Государственной Думы. Большинство из них, так же как и у Совета Федерации, связаны с решением кадровых вопросов. Прежде всего это вопрос о даче согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Согласно ст. 145 Регламента Государственной Думы Президент Российской Федерации либо его полномочный представитель в Государственной Думе официально представляет кандидатуру на должность Председателя Правительства Российской Федерации.

Кандидат на должность Председателя Правительства Российской Федерации представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства Российской Федерации и затем отвечает на вопросы депутатов в пределах 30 минут. По окончании ответов на вопросы депутатов представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее.

Решение Государственной Думы о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федераций может приниматься тайным голосованием путем по-

дачи бюллетеней или с использованием электронной системы подсчета голосов. Согласие Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации считается полученным, если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов. Результат голосования о даче согласия на назначение Председателя Правительства Российской Федерации оформляется постановлением Государственной Думы.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации Президент в течение недели со дня отклонения второй кандидатуры вправе представить третью кандидатуру. Обсуждение и согласование третьей кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации происходит в сроки и в порядке, которые предусмотрены Регламентом для обсуждения и согласования первых двух кандидатур. Эта процедура основывается на статьях 83 и 111 Конституции Российской Федерации, согласно которым председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом с согласия Государственной Думы. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

За истекшие пять лет Государственной Думе приходилось несколько раз рассматривать этот вопрос. Наиболее драматично это происходило в 1998 г., особенно при рассмотрении вопроса о даче согласия на назначение С.В. Кириенко, а затем B.C. Черномырдина Председателем Правительства Российской Федерации. В обоих случаях Государственная Дума была на грани роспуска Президентом Российской Федерации. На наш взгляд, это слишком высокая плата за реализацию конституционного права отказать Президенту Российской Федерации в его желании видеть конкретного человека на посту Председателя Правительства. Тем более у парламентариев были основания выступать против их назначения. Кроме того, уже предрос-пускная ситуация провоцирует политический кризис, преодоление которого требует больших материальных зат-

рат, что ложится тяжелым бременем на общество в условиях экономической нестабильности. Поэтому процедура роспуска Государственной Думы должна быть усложнена и увязываться с досрочными президентскими выборами¹ .

Государственная Дума в конечном счете обречена «уступить» Президенту Российской Федерации, если она не желает быть распущенной.

Как и ожидалось, С.В. Кириенко продержался на посту Председателя Правительства недолго. Экономический кризис в его бытность лишь усугубился. Рухнула банковская система, Правительство объявило о «замораживании» выплат по внешним и внутренним долгам². 23 августа 1998 г. Президент Российской Федерации издал Указ № 983, которым объявил об отставке Правительства Российской Федерации. Этим же указом временное исполнение обязанностей Председателя Правительства было возложено на B.C. Черномырдина, что не соответствовало положениям федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». С этого же дня начался новый этап борьбы за пост Председателя Правительства. Президент дважды на эту должность представлял B.C. Черномырдина, но Государственная Дума дважды его отклоняла³. Опять над ней нависла угроза быть распущенной. Но на этот раз отступил Президент — он представил кандидатуру Е.М. Примакова, который был поддержан Государственной Думой большинством ее депутатских объединений.

В соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный по правам человека в Российс-

¹ См. об этом Миронов О.О. Конституцию России необходимо совершенствовать. Журнал •«Представительная власть», 1997, № 10, с 36.

^г См. «Коммерсант», 1998, 25 сентября.

³ В постановлении Конституционного Суда РФ от И декабря 1998 г. по делу о толковании положений части 4 ст 11 Конституции Российской Федерации признано, что Президент РФ вправе представлять на должность Председателя Правительства РФ одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата. В то же время судьи Н.В Витрук и В.О. Лугин не согласились с таким решением. См. «Российская газета», 1998, 29 декабря.

25(1

кой Федерации (далее — Уполномоченный по правам человека) назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием. Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного по правам человека, а также в случаях досрочного прекращения его полномочий (в том числе освобождения от должности). Каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного по правам человека, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. В список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов.

Если кандидатура на должность Уполномоченного по правам человека отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура. В случае, если было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры. Повторное обсуждение кандидатур проводится на ближайшем заседании палаты после получения ею соответствующего представления в установленном Регламентом порядке. После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного по правам человека и в случае, если кандидат набрал необходимое количество голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы объявляет о времени принесения присяги лицом, назначенным на должность Уполномоченного по правам человека. Приведение к присяге лица, назначенного на должность Уполномоченного по правам человека, производится председательствующим на заседании Государственной Думы.

251

Текст присяги, приведенный в ст. 9 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», произносится Уполномоченным по правам человека вслух, стоя, положив руку на текст Конституции Российской Федерации. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного по правам человека, проставленной под текстом присяги, с указанием даты ее принесения. Текст присяги хранится в Государственной Думе. Впервые эту присягу произнес О.Е. Миронов, бывший депутат Государственной Думы, член фракции КПРФ, который в июле 1998 г. был избран первым Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Государственная Дума принимает постановления о назначении на должность и об освобождении от должности Уполномоченного по правам человека. В случае его досрочного освобождения новый Уполномоченный по правам человека должен быть назначен Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего Уполномоченного по правам человека

Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы. Уполномоченный по правам человека назначается Государственной Думой на срок, установленный Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Следующее полномочие Государственной Думы в кадровой сфере — назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Это полномочие закреплено в ст. 103 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации». Кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты представляет Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Кандидаты на эти должности должны соответствовать требованиям статей 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Назначение производится на ближайшем ко дню истечения срока полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов заседании Государственной Думы. Председатель Счетной палаты и ее ауди-

Z5Z

торы назначаются на срок, установленный Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Кандидат на должность Председателя Счетной палаты выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Обсуждение вопроса не должно занимать более 30 минут. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов палаты. Председатель Счетной палаты считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. В настоящее время Председателем Счетной палаты является X. Кар мо ко в. Вопрос о назначении на должность аудитора Счетной палаты решается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы после краткого представления кандидатур. Если кандидатура на должность Председателя Счетной палаты, представленная Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам, отклонена палатой, этот комитет вправе предложить для нового рассмотрения ту же или новую кандидатуру. Повторное обсуждение кандидатуры проводится на следующий день после получения палатой соответствующего представления.

Вопрос о досрочном освобождении от должности назначенных Государственной Думой Председателя Счетной палаты и аудиторов решается по представлению Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам на заседании Государственной Думы. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов, а в случаях, предусмотренных пунктами «б», «в» и «г» ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» — простым большинством их голосов. Если решение о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты или ее аудитора не принято, освобождение их от должности считается несостоявшимся. В соответствии со ст. 29 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» вопрос о даче согласия на задержание, арест,

253

привлечение к уголовной ответственности назначенных на должность Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты решается на заседании палаты по представлению Генерального прокурора Российской Федерации. По вопросу о назначении на должность или о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов принимаются постановления.

Совет Федерации, в свою очередь, назначает на должность и освобождает от таковой заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половину состава ее аудиторов. Их кандидатуры представляет Совету Федерации его Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности. Обсуждается каждая кандидатура. По всем кандидатурам проводится тайное голосование. Назначенным на соответствующую должность считается кандидат, набравший более половины голосов от общего числа членов Совета Федерации. Решение по этим кадровым вопросам оформляется постановлением. По представлению Генерального прокурора заместитель Председателя Счетной палаты и аудиторы, назначенные Советом Федерации, могут быть лишены неприкосновенности. Такое решение приобретает силу, если за него проголосовало более половины членов палаты.

Важное значение имеет полномочие Государственной Думы, дающее ей право на назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации. В процессе реализации этого права в сентябре 1998 г. произошла смена руководителей Банка России и утверждение нового состава Совета директоров ЦБ РФ. Порядок решения этих вопросов подробно расписан в главе 21 Регламента Государственной Думы В соответствии со ст. 83 (пункт «г») Конституции Российской Федерации Президент РФ представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации. В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Центрального банка

Российской Федерации, Президент Российской Федерации в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка Президент представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Кандидат для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации выступает с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее. Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа. Способ голосования определяется в ходе обсуждения данного вопроса. Рассмотрение повторно той же кандидатуры или новой для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации производится в ранее описанном порядке.

В соответствии со ст. 83 (пункт «г») Конституции Российской Федерации вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка ставится Президентом. Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Способ голосования также определяется в ходе обсуждения данного вопроса.

Члены Совета директоров Центрального банка Российской Федерации (далее — Совет директоров) назначаются на должность Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка, согласованному с Президентом. Кандидат для назначения в Совет директоров выступает перед Государственной Думой с изложением своих взглядов на предстоящую деятельность. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по обсуждаемой кандидатуре, выступать за или против нее. Член Совета директоров счи-

Z55

тается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае, если срок полномочий членов Совета директоров не истек, они освобождаются от должности Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Решение по данному вопросу принимается большинством голосов от общего числа депутатов

Кандидатуры для избрания двух представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета при Центральном банке Российской Федерации выдвигаются депутатами Остальные шесть членов Национального банковского совета при Центральном банке (за исключением Председателя Центрального банка, министра финансов и министра экономики, а также представителей палат Федерального Собрания, Президента и Правительства) назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка Российской Федерации. Решение Государственной Думы по вопросу формирования Национального банковского совета считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

Согласно ст. 103 Конституции Российской Федерации к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. При этом частью 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации предусмотрена возможность выражения этой палатой недоверия Правительству Российской Федерации. Подробно процедура выражения недоверия Правительству расписана в Регламенте Государственной Думы. Статьей 149 предусмотрено, что мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов (90 человек) Такое предложение вносится в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления и списка депутатов Государственной Думы — инициаторов выражения недоверия Правительству Российской Федерации. В ходе обсуждения этого вопроса инициаторы могут отозвать свои подписи и при этом, если численность депутатов, внесших предложение о выражении недоверия становится менее одной пятой от общего числа депутатов, вопрос о выражении недоверия

Z56

Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования.

Государственная Дума принимает постановление о недоверии Правительству Российской Федерации большинством голосов от общего числа депутатов. Постановление о недоверии Правительству принимается открытым или тайным (по решению Государственной Думы) голосованием. Предложение о выражении недоверия Правительству считается отклоненным, если оно не собрало большинства голосов депутатов. В случае, если Президент не согласился с решением Государственной Думы о недоверии Правительству и Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит ему недоверие, наступают последствия, предусмотренные ст. 117 (часть 3) Конституции Российской Федерации, т.е. Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Это право Государственная Дума по состоянию на 1 января 1999 г. не использовала. Однако были случаи обращения к Президенту с рекомендациями об освобождении от должностей отдельных министров, а своим постановлением от 16 июля 1998 г. она признала работу по подбору и расстановке кадров на государственные должности в Правительстве неудовлетворительной. Кроме того, в этом же постановлении было отмечено, что реализация правительственной программы по стабилизации экономики невозможна с действующим составом Правительства. Президенту предложено найти возможность усилить влияние Государственной Думы на формирование Правительства.

Вполне обоснованы предложения о расширении компетенции российского парламента в сфере расстановки кадров. В случае сохранения его существующей структуры целесообразно, чтобы Государственная Дума имела право давать согласие на назначение Президентом РФ не только Председателя Правительства, но и его заместителей, а также ведущих министров — финансов, обороны, внутренних дел, иностранных дел, а также руководителей службы внешней разведки и федеральной службы безопасности⁴.

⁴ См Миронов О О Конституцию России необходимо совершенствовать // «Представительная власть», 1997, № 10, с 35—36

Z5J

Заслуживает внимания и предложение о праве Государственной Думы выражать недоверие любому члену Правительства. Чтобы это предложение не было «сотрясанием воздуха», предлагается, чтобы повторное решение о недоверии данному члену Правительства, принятое двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, влекло за собой прекращение полномочий данного члена Правительства и обязательное освобождение его от должности Президентом Российской Федерации⁵.

Пока же согласно ст. 117 (часть 4) Конституции РФ председатель Правительства вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Его представление должно быть мотивировано, а текст представления подлежит немедленному распространению среди депутатов. Государственная Дума рассматривает вопрос о доверии Правительству Российской Федерации во внеочередном порядке. Решение о доверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов, результаты голосования оформляются постановлением. Если решение не принимается, на голосование ставится вопрос об отказе в доверии Правительству Российской Федерации. Если не принимается ни одно из названных решений, рассмотрение вопроса прекращается.

Совету Федерации не предоставлено права высказывать недоверие Правительству Российской Федерации. Однако эта палата постоянно приглашает на свои заседания Председателя Правительства и его заместителей для заслушивания информации по актуальным вопросам. Конституционным полномочием Совета Федерации является его право назначать выборы Президента Российской Федерации Основанием для рассмотрения этого вопроса может быть истечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочное прекращение исполнения полномочий. Любое постановление по вопросу назначения выборов Президента Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Конституция предоставляет Государственной Думе право выдвигать обвинения против Президента Российской

⁵ См там же

258

Федерации для отрешения его от должности (ст. 103, часть 1, п. «ж» Конституции Российской Федерации). Процедура отрешения Президента от должности, в том числе в части полномочий Государственной Думы, определена в ст. 93 Конституции Российской Федерации. Ее начальная точка — инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, считающих, что Президент Российской Федерации совершил государственную измену или иное тяжелое преступление. Именно только обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, как это записано в части 1 ст. 93 Конституции Российской Федерации, может быть основанием для проявления указанной выше инициативы. Порядок выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации определен в главе 22 Регламента Государственной Думы. Согласно ст. 176 предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов. Оно направляется на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Эта комиссия избирается в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты; члены комиссии — палатой по представлению депутатских объединений общим списком большинством голосов от общего числа депутатов. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании. Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения против Президента Российской Федерации, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил, установленных Регламентом до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает предста-

вителя Президента Российской Федерации. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым. С докладом о предложении о выдвижении обвинения выступает депутат, которого уполномочили депутаты палаты, внесшие это предложение; содоклад делает председатель специальной комиссии. В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности принимают участие депутаты, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. Полномочному представителю Президента в Государственной Думе и полномочному представителю Правительства в Государственной Думе слово предоставляется вне очереди. После прекращения обсуждения представители фракций и депутатских групп могут выступить по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждый.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд Российской Федерации для дачи заключений. Если предложение о выдвижении обвинения против Президента не получило поддержки большинства в две трети голосов от общего числа депутатов, Государственная Дума оформляет постановление об отказе в выдвижении такого обвинения. Данное постановление является окончательным и подлежит официальному опубли-

кованию. Постановление за подписью Председателя Государственной Думы направляется в Совет Федерации, а также Президенту Российской Федерации.

Депутатам Государственной Думы уже пришлось использовать эти нормы на практике. В апреле—мае 1998 г. 201 депутатов Государственной Думы, прежде всего из числа членов парламентской фракции Коммунистической партии Российской Федерации, инициировали вопрос об отрешении Президента от должности. Свое волеизъявление они подтвердили подписями под соответствующим предложением. Небезынтересно, что обоснование об отрешении Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от занимаемой должности было разработано по поручению Президиума ЦК КПРФ и одобрено на пятом (внеочередном) Съезде КПРФ⁶. В постановлении пятого Съезда КПРФ было поручено коммунистам—депутатам Государственной Думы внести вопрос об отрешении Б.Н. Ельцина от должности Президента Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы, а коммунистам—членам Совета Федерации поддержать инициативу депутатов Государственной Думы.

В обосновании постановки вопроса об отрешении Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина от должности в связи с совершением им тяжких преступлений отмечено, что в период своего пребывания в должности Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил действия, которые имеют признаки тяжких и особо тяжких преступлений.

Первое. В декабре 1991 г. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил государственную измену, подготовив и заключив Беловежское соглашение, окончательно уничтожившее Советский Союз и причинившее огромный материальный ущерб России, ее территориальной целостности, обороноспособности, вызвавшее многочисленные человеческие жертвы.

Второе. В сентябре—октябре 1993 г., организовав государственный переворот и приняв активное участие в его осуществлении, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин совершил преступления, предусмотренные статья-

⁶ См «Правда Москвы», 1998, 26 мая.

ми 64, 70 и рядом других статей Уголовного кодекса РСФСР.

Третье. В декабре 1994 г. Б.Н. Ельцин как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации отдал приказ о военных действиях в Чеченской Республике и тем самым совершил преступление, предусмотренное частью 2 ст. 171 УК РСФСР (чч. 2, 3 ст. 286 УК РФ).

Четвертое. Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин за время выполнения своих функций нанес серьезный ущерб обороноспособности и безопасности Российской Федерации. Его политика и действия в полной мере соответствуют геополитическим интересам США и рассматриваются как «оказание помощи иностранным государствам в ущерб внешней безопасности Российской Федерации». За такого рода действия установлена ответственность по ст. 275 УК РФ.

Пятое. Политика Б.Н. Ельцина и его окружения привели к социально-экономическому кризису, связанному с разрушением основных отраслей народного хозяйства, все более усиливающимся расслоением общества, потерей безопасности страны, с резким падением уровня жизни и вымиранием населения. Это, как записано в указанном обосновании, дает основания считать, что Президент Б.Н. Ельцин совершил преступления, предусмотренные ст. 357 УК РФ. Данная статья устанавливает ответственность за «действия, направленные на полное или частичное уничтожение национальной ... группы путем ... создания жизненных условий, рассчитанных на физическое уничтожение членов этой группы» (геноцид)⁷.

По состоянию на 15 февраля 1999 г. специальная комиссия завершила проверять выдвинутые против Президента Российской Федерации обвинения. Следует отметить, что, видимо, желая отрешить его от должности, не дожидаясь завершения процедуры импичмента, 21 августа 1998 г. Государственная Дума приняла Постановление № 2896-ПГД «О рекомендации Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий и уйти в отставку». В этом постановлении записано: «Учитывая, что страна ввергнута в глубочайший кризис, а Президентом Российской Федерации как главой го-

⁷ См «Правда Москвы», 1998, 26 мая

сударства и гарантом Конституции Российской Федерации не принимаются меры по охране конституционных прав граждан, обеспечению эффективного взаимодействия органов государственной власти по выводу страны из финансового и социально-экономического кризиса, что создало реальную угрозу национальной безопасности, территориальной целостности и независимости Российской Федерации, руководствуясь статьей 92 (часть 2) Конституции Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет: рекомендовать Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину досрочно прекратить исполнение президентских полномочий»⁸. Эта рекомендация не получила широкого освещения в средствах массовой информации. Да и Президент Российской Федерации никак не прореагировал на нее.

В соответствии с пунктом «е» части 1 ст. 102 Конституции Российской Федерации решение вопроса об отрешении Президента от должности относится к ведению Совета Федерации. Президент может быть отрешен от должности только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в его действиях признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Этот вопрос Совет Федерации начинает рассматривать после получения из Государственной Думы соответствующего постановления о выдвижении обвинения против Президента и заключения Верховного Суда Российской Федерации о наличии в его действиях признаков преступления. Это постановление и тексты всех связанных с этим обвинением документов направляются в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам для подготовки заключения. Сразу же Председатель созывает Совет Федерации для принятия решения о направлении запроса в Конституционный Суд Российской Федерации о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. После

⁸ См Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 35, ст 43-79

нз

получения такового заседание Совета Федерации должно начаться не позднее 72 часов начиная с момента его поступления в палату. На заседание об отрешении Президента Российской Федерации от должности приглашаются Президент, председатели Государственной Думы, Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации, члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Рассмотрение этого вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, затем выступают судьи и заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. Президенту либо его представителю может быть предоставлено слово по его желанию.

Постановление об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней. Оно считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. Если решение по этому вопросу не набрало необходимого количества голосов, рассмотрение обвинения против Президента прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации. Постановление незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения. В соответствии с частью 3 ст. 93 Конституции Российской Федерации решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации.

К числу полномочий в сфере расстановки кадров относится право Государственной Думы назначить пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Столько же членов ЦИК назначает Совет Федерации. Данное полномочие обеих палат парламента закреплено в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁹. Эти члены ЦИК назначаются из числа кандидатур, предлагаемых депутатами, депутатскими

⁹ Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 38 ст 4339

объединениями в Государственной Думе. Совету Федерации кандидатуры для назначения на эти должности предлагают законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Члены Центральной избирательной комиссии избираются на срок полномочий Центральной избирательной комиссии, определяемый Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В Государственной Думе обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов Центральной избирательной комиссии, проводится на очередном заседании. Депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов Государственной Думы. В случае необходимости кандидаты могут ответить на вопросы депутатов. Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае, если депутатами, депутатскими объединениями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов Центральной избирательной комиссии считаются первые пять кандидатов, которые набрали наибольшее и достаточное число голосов. Принятое Государственной Думой решение оформляется постановлением.

Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов Центральной избирательной комиссии, назначенных Государственной Думой, рассматривается в случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Так же, как и в случае с назначением члена ЦИК, решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов.

В Совете Федерации процедура назначения на должности членов ЦИК иная. По их кандидатурам комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике формирует списки кандидатур по группам субъектов Российской Федерации. Председатель этого комитета доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатурам. По кандидатурам, предложенным для назначения на должности членов ЦИК, проводит-

265

ся тайное голосование. Назначенным на эту должность считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты.

Члены ЦИК, назначенные на должность Советом Федерации, могут им же и досрочно освобождены. По этому вопросу также проводится тайное голосование. Член ЦИК считается освобожденным от деятельности, если за это проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Соответствующее решение оформляется постановлением Совета Федерации.

Государственная Дума и Совет Федерации оказывают определенное влияние на расстановку дипломатических кадров Российской Федерации. Согласно части 1, пункт «м» ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В Государственной Думе эти вопросы в основном рассматриваются Комитетом по международным делам и Комитетом по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками. Свое заключение комитеты принимают на заседаниях в присутствии кандидата на назначение дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать. На таких заседаниях присутствуют и должностные лица соответствующих министерств. По итогам обсуждения Комитет выносит свое мотивированное заключение, которое официально направляется Президенту РФ. За три года деятельности Государственной Думы второго созыва Комитет по международным делам рассмотрел 28 кандидатур на отзыв и 34 кандидатуры на назначение дипломатических представителей России^

Аналогичные консультации по вопросам назначения и отзыва дипломатических представителей России проводятся и в Совете Федерации. Эти вопросы рассматривают Комитет по международным делам и Комитет по делам Содружества Независимых Государств. По каждой представленной МИДом кандидатуре соответствующий комитет дает заключение и в течение трех дней после заседания направляют его Президенту РФ.

266

Совет Федерации имеет право назначать на должности судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей, членов Президиума и судей Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, его заместителей и судей Высшего Арбитражного Суда РФ, судей Экономического Суда Содружества Независимых Государств. Эти кадровые вопросы Совет Федерации рассматривает в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента РФ. На заседании палаты Председатель Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-пра-вовым вопросам знакомит ее членов с заключениями Комитета по представленным кандидатурам. Назначенным на должность считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов от общего числа членов палаты. Назначение оформляется постановлением Совета Федерации.

После оглашения результатов голосования по кандидатурам судей Конституционного Суда РФ объявляется время приведения их к присяге. Этот важный акт проводит Председатель Совета Федерации на заседании палаты в торжественной обстановке при наличии в зале заседаний Государственного герба и Государственного флага РФ. Присягу судей Конституционного Суда РФ все находящиеся в зале заседаний заслушивают стоя. Произнесение присяги удостоверяется личной подписью судьи под ее текстом. Документ хранится в Совете Федерации. Председатель Совета Федерации поздравляет судью Конституционного Суда РФ со вступлением его в должность и передает ему мантию как символ судебной власти.

Конституционным полномочием Совета Федерации является назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, его первого и иных заместителей. Кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Российской Федерации представляет Совету Федерации Президент либо по его поручению представитель Президента в Совете Федерации. Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность Генерального прокурора РФ в течение 30 дней со дня, следующего за днем получения представления Президента при наличии заключения Комитета по конституционному за-

конодательству и судебно-правовым вопросам. Решение о назначении Генерального прокурора РФ принимается путем тайного голосования. Назначенным считается кандидат, если за него проголосовало большинство от общего числа членов палаты. Столько же голосов требуется и для его освобождения от должности. В обоих случаях решение оформляется постановлением палаты. Кандидатуры для назначения и освобождения от должности Первого заместителя Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора рассматриваются Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. Соответствующие решения также оформляются постановлениями палаты.

2. КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Конституция Российской Федерации непосредственно не предоставляет Федеральному Собранию и его палатам права контроля за деятельностью иных государственных органов, а также за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов. А именно это направление должно быть одним из основных направлений его деятельности. Поэтому при первой же возможности следовало бы дополнить положения Конституции Российской Федерации, регулирующие деятельность палат Федерального Собрания, нормами, закрепляющими их право контроля за деятельностью иных государственных органов по исполнению ими федерального законодательства. В то же время у Государственной Думы есть определенные возможности контролировать деятельность государственных органов и других организаций и предприятий при расходовании ими федеральных бюджетных средств. Эту функцию она осуществляет не непосредственно, а путем дачи соответствующих поручений Счетной палате Российской Федерации. Такие поручения даются от имени Государственной Думы и оформляются ее постановлениями.

Государственная Дума практикует и принятие постановлений о результатах проверок Счетной палаты. Так, 18 марта 1998 г. она приняла постановление «О результатах проверки Счетной палаты Российской Федерации деятельности руководства РАО «ЕЭС России». Счетная палата Российской Федерации проверила факты злоупотребления служебным положением председателя правления Россий-

ZS8

ского акционерного общества энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (РАО «ЕЭС России») Б.А. Бревновым и деятельность представителей государства в совете директоров по соблюдению интересов государства. Государственная Дума обратила внимание Правительства Российской Федерации на факты неудовлетворительной деятельности представителей государства в РАО «ЕЭС России», приведшей к нанесению ущерба государству в крупном размере, и рекомендовала ему принять меры по укреплению руководства указанного акционерного общества лицами, обладающими необходимыми профессиональными навыками и опытом руководящей работы. Кроме того, Государственная Дума обратила внимание Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации на неиспользование ею в соответствии с Федеральным законом «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» полномочий по установлению обоснованного размера средств, предназначенных для финансирования аппарата РАО «ЕЭС России». Совету директоров РАО «ЕЭС России» было предложено при решении вопроса об установлении размера денежного вознаграждения председателю правления и другим должностным лицам руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 210 «Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов)». В указанном постановлении содержались просьба к Президенту Российской Федерации о том, чтобы он обратил особое внимание на необходимость профессионального руководства электроэнергетикой — важнейшей отраслью экономики страны. И наконец, Государственная Дума постановила материалы проверки Счетной палаты направить в Генеральную прокуратуру для решения вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц РАО «ЕЭС России», виновных в нанесении ущерба государству!¹⁰

Однако указанное постановление не дало положительных результатов. На него не было ни одного ответа К сожалению, подобная судьба постигла и многие другие актуальные постановления Государственной Думы. Все это

¹ Собрание законодательства Российской Федерации, 1998 г № 13, ст 1487

269

свидетельствует о том, что необходимо парламенту предоставить контрольные полномочия.

В поле зрения Государственной Думы находится Центральный банк России. Он ежегодно, не позднее 15 мая, представляет ей годовой отчет, утвержденный советом директоров. Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту Российской Федерации, а также на заключение Правительству Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает годовой отчет Банка России до 1 июля года, следующего за отчетным. При обсуждении годового отчета Банка России Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Центрального банка, а также содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение о деятельности банка и его годовом отчете. По итогам рассмотрения годового отчета Банка России Государственная Дума принимает постановление.

Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. Государственная Дума рассматривает основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год в течение осенней сессии текущего года. При этом заслушиваются доклад Председателя Центрального банка о деятельности банка, а также содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Депутаты Государственной Думы вправе задавать вопросы Председателю Центрального банка и его содокладчику (содокладчикам), высказывать свое мнение по основным направлениям единой государственной денежно-кредитной политики и деятельности Банка России. По итогам рассмотрения Государственная Дума принимает постановления.

Для проведения аудиторской проверки Банка России Государственная Дума до завершения отчетного года принимает решение об аудите Банка России и определяет ауди-

торскую фирму, имеющую лицензию на осуществление банковского аудита на территории Российской Федерации. Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам вносит на рассмотрение Государственной Думы рекомендации по назначению аудиторской фирмы — аудитора Банка России.

Деятельность Счетной палаты также не бесконтрольна. 10 июля 1998 г. Совет Федерации заслушал отчет Счетной палаты о работе в 1997 г. Было признано, что она работала эффективно по выполнению четырех поручений Совета Федерации и Государственной Думы. В результате выявленных Счетной палатой нарушений российского законодательства в Федеральный бюджет было возвращено 4 трлн. руб. Всего за год было выполнено более 300 экспертно-аналитических работ. Но Совет Федерации обратил внимание и на недостатки в работе Счетной палаты; они проявляются в планировании, неоперативности проведения проверок в различных регионах, выполнении отдельных поручений. В частности, Совет Федерации негативно оценил затягивание Счетной палатой контрольных проверок законности использования средств федерального бюджета для финансирования расходов на проведение избирательной кампании Президента Российской Федерации. В принятом постановлении Совет Федерации обратил внимание на то, что Правительство РФ не реагирует соответствующим образом на представленные Счетной палатой материалы по проведенным проверкам, указал на необходимость приоритетных проверок исполнения федеральных законов, а не указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Было признано целесообразным совершенствовать законодательство о деятельности Счетной палаты России.

В условиях сохранения существующей структуры российского парламента необходимо дальнейшее развитие его контрольной функции. Совет Федерации и Государственную Думу следует наделить правом образовывать комиссии для проведения парламентских расследований. Явка в комиссии и представление документов должны быть обязательными, так же как и решения комиссий¹¹.

¹¹ Миронов О О Конституцию России необходимо совершенствовать // «Представительная власть», 1997, № 10, с 35—36

271

3. ОБЪЯВЛЕНИЕ АМНИСТИИ

Единственным полностью самостоятельным вопросом, который решает Государственная Дума на основе ст. 103 Конституции Российской Федерации, является вопрос об объявлении амнистии. Государственная Дума принимает постановления об объявлении амнистии и о порядке ее реализации. Проекты постановлений по этому вопросу рассматриваются Государственной Думой в порядке, установленном для внесения и рассмотрения законопроектов. Государственная Дума принимает постановления большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; эти постановления подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в течение трех дней со дня их принятия. Впервые этим правом Государственная Дума воспользовалась 23 февраля 1994 г., т.е. через два месяца после начала своей работы в первом созыве. В этот день была объявлена, по существу, политическая и экономическая амнистия. В целях национального примирения, достижения гражданского мира и согласия Государственная Дума постановила прекратить все уголовные дела, находящиеся в производстве следователей, и дела, не рассмотренные судами в отношении лиц, привлекаемых к уголовной ответственности:

а) по событиям 19—21 августа 1991 г., связанным с образованием Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и с участием в его деятельности;

б) по факту столкновения демонстрантов и работников органов внутренних дел 1 мая 1993 г. в г. Москве;

в) за участие в событиях 21 сентября — 4 октября 1993 г. в г. Москве, связанных с изданием Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», и противодействие его реализации, независимо от квалификации действий по статьям Уголовного кодекса РСФСР.

Немедленно от наказания были освобождены лица, осужденные за перечисленные деяния. Было решено в течение шести месяцев освободить от наказания в виде лишения свободы, а также от наказаний, не связанных с лишением свободы:

а) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 88 УК РСФСР;

б) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 92 УК РСФСР;

в) осужденных за преступления, предусмотренные ч. 1 ст. 170, ч. 1 ст. 171, ст.ст. 172, 175 УК РСФСР.

Кроме того, на основании постановления Государственной Думы от 23 февраля 1994 г. прекращались все уголовные дела, находящиеся в производстве следователей, и дела, не рассмотренные судами. Освобождались от наказания лица, осужденные по ч. 3 ст. 92, ч. 2 и ч. 3 ст. 93 и по ст. 93-1 УК РСФСР за хищение государственного и общественного имущества в крупных и особо крупных размерах, если указанные уголовные преступления совершены в период до ликвидации СССР (до декабря 1991 г. включительно), за исключением тех, которые осуждены за хищение государственного и общественного имущества путем кражи, грабежа, разбоя и мошенничества¹². В этот же день была объявлена амнистия в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Согласно соответствующему постановлению № 63-1ГД освобождались от наказания в виде лишения свободы, а также от наказаний, не связанных с лишением свободы:

а) осужденные, проходившие службу в составе действующих армий и соединений либо принимавшие участие в боевых действиях по защите Родины, а также в ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС;

6) женщины;

в) мужчины старше 60 лет;

г) инвалиды первой и второй групп.

Были освобождены от наказания: лица, осужденные за неосторожные преступления к лишению свободы на срок до пяти лет включительно и отбывшие не менее одной трети назначенного срока наказания; несовершеннолетние мужского пола, осужденные к лишению свободы на срок до трех лет включительно и ранее не отбывавшие наказание в воспитательно-трудовых колониях; лица условно осужденные, осужденные к лишению свободы с отсрочкой исполнения приговора, а также осужденные к иным наказаниям, не связанным с лишением свободы; лица, осужденные за

¹² Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994,

№ 2, ст. 137.

ИЗ

умышленные преступления к лишению свободы на срок до трех лет включительно и отбывшие не менее одной трети назначенного срока наказания.

Прекращались производством все следственные дела и дела, не рассмотренные судами, по ряду преступлений, совершенных до вступления постановления в силу, и сокращался неотбытый срок наказания для некоторых других категорий преступников¹³.

Государственная Дума первого созыва еще несколько раз объявляла амнистию. Среди амнистированных были лица, участвовавшие в противоправных деяниях, связанных с вооруженными конфликтами на Северном Кавказе¹⁴. Государственная Дума второго созыва объявила амнистию в отношении: лиц, участвовавших в противоправных действиях, связанных с вооруженным конфликтом на территории Республики Дагестан; лиц, совершивших общественно опасные деяния в связи с вооруженным конфликтом в Чеченской Республике и в ряде других случаев.

4. ЗАПРОСЫ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РФ

Важным способом влияния палат Федерального Собрания на процессы исполнения Конституции Российской Федерации и федерального законодательства является их право обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Это направление деятельности палат условно можно рассматривать как деятельность в сфере контроля. Согласно ст. 213 своего Регламента, основывающейся на соответствующей статье Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Государственная Дума может обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации:

а) с запросом о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уста-

¹³ Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации, 1994, № 2, ст 135

¹⁴ Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 34, ст. 3576; 1996 г, №8, ст. 722; 1997, № 11, ст. 1290.

bob, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации;

б) с ходатайствами по спорам о компетенции, в которых одной из сторон является Государственная Дума.

Государственная Дума может также обратиться с запросом в Конституционный Суд о даче толкования Конституции Российской Федерации в случае обнаружившейся неопределенности в понимании некоторых ее положений.

Предложение об обращении с запросом или с ходатайством в Конституционный Суд Российской Федерации вносится депутатским объединением или комитетом Государственной Думы. Рассмотрение предложений и принятие Государственной Думой решений об обращении в Конституционный Суд осуществляется в порядке, предусмотренном Регламентом для принятия постановлений Государственной Думы. Обращение в Конституционный Суд Российской Федерации осуществляется в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации» в форме запроса или ходатайства, которые принимаются постановлением Государственной Думы.

Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы по вопросам, предусмотренным ст. 125 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Право обращения в Конституционный Суд предоставлено и Совету Федерации. Основания для этого почти такие же, как и у Государственной Думы. Порядок подготовки, рассмотрения и принятия обращения в этот суд определены в главе 26 Регламента Совета Федерации. Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Думы, запросу группы депутатов Го-

213

сударственной Думы доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после того, как такое решение получено. Решение Конституционного Суда Российской Федерации, принятое по обращению Совета Федерации, доводится до сведения членов палаты его Председателем на очередном заседании палаты после поступления указанного решения в Совет Федерации.

5. МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Федеральное Собрание оказывает определенное влияние на международную деятельность Российской Федерации. Основной рычаг такого влияния — ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона¹⁵. Согласно ст. 106 Конституции РФ федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

В течение осенней сессии 1998 г. Государственная Дума приняла 22 ратификационных закона. Среди них особую историческую значимость имеют Договор о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной, Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о военном сотрудничестве, направленные на развитие отношений с братскими славянскими народами Белоруссии и Украины¹⁶. Председатель Государственной Думы Г.Н. Селезнев сказал на заключительном заседании осенней сессии 1998 г., что «эти отношения отвечают коренным интересам наших народов и имеют особо важное стратегическое значение для наших государств».

Согласно ст. 189 Регламента Государственной Думы проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Рос-

¹⁵ Государственная Дума. Стенограмма заседания. Бюллетень № 227 (369). 25 декабря 1998 г. М.: Издание Государственной Думы, 1998, с. 58.

¹⁶ За 1998 г. Государственная Дума рассмотрела в первом чтении 65 проектов федеральных законов по вопросам ратификации международных договоров; Президент РФ подписал 53 закона по указанной тематике

сийской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу только Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации вместе с заверенной копией официального текста этого договора и документами, содержащими:

а) обоснование целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления;

б) определение соответствия этого договора законодательству Российской Федерации;

в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.

Исходя из содержания международного договора Совет Государственной Думы определяет ответственный комитет по подготовке международного договора к ратификации, прекращению или приостановлению и направляет проект федерального закона с сопроводительными материалами на заключение в ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками (в соответствии с вопросами их ведения). Решением Совета Государственной Думы к участию в подготовке заключений по международному договору привлекаются другие комитеты палаты.

Ответственный комитет, Комитет Государственной Думы по международным делам и (или) Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками могут запрашивать у соответствующих государственных органов дополнительную информацию, касающуюся представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора, привлекать к оценке этой информации и текста международного договора независимых экспертов. Ответственный комитет оказывает содействие другим комитетам Государственной Думы в подготовке заключений по международному договору в соответствии с вопросами их ведения, создает подготовительные комиссии. По решению Государственной Думы он проводит парламентские слушания по вопросу о ратификации, прекращения или приостановления действия международного договора.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета осуществляет правовую экспертизу представленного на ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора на'его соответствие Конституции Российской Федерации, международным обязательствам Российской Федерации.

На заседании ответственного комитета по представленному на ратификацию, прекращение или приостановление действия международному договору могут быть заслушаны полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом, Правительством. По итогам обсуждения с учетом поступивших предложений и на основе результатов парламентских слушаний ответственный комитет представляет заключение и проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Заключение ответственного комитета содержит рекомендации о ратификации или о нератификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия данного международного договора заявлениями и (или) оговорками, допускаемыми нормами международного права, а также рекомендациями, принимаемыми Государственной Думой.

В случае, если заключение ответственного комитета содержит предложение сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, предварительно не согласованными с Президентом или с Правительством, ответственный комитет рекомендует Государственной Думе принять законопроект с такими заявлениями и (или) оговорками в первом чтении. Ответственный комитет по согласованию с Комитетом Государственной Думы по международным делам и (или) Комитетом Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками может рекомендовать Совету Государственной Думы наиболее удобный срок внесения международного договора на рассмотрение палаты. Заклю-

Z»

чение на представленный на ратификацию, прекращение, приостановление международный договор принимается большинством голосов от общего числа членов ответственного комитета.

Ответственный комитет представляет Государственной Думе свое заключение, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, другие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке в соответствии с вопросами их ведения представляются заключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками, а при необходимости заключения других комитетов.

Заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на представленный на ратификацию, прекращение или приостановление действия международный договор и на соответствующий законопроект включается в число обязательных документов, рассылаемых^депутатам.

Совет Государственной Думы включает вопрос о международном договоре в проект работы Государственной Думы вне очереди. Государственная Дума рассматривает вопросы и принимает решения о ратификации, прекращении или приостановлении международных договоров в таком же порядке, как и по другим законопроектам. В случае, если Государственная Дума сопровождает ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора заявлениями и (или) оговорками, не согласованными предварительно с Президентом Российской Федерации или с Правительством Российской Федерации, проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора принимается в первом чтении. К такому законопроекту применяются общие правила, предусмотренные Регламентом Государственной Думы для законопроектов, принятых в первом чтении.

На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора с докладом выступает полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства

Z79

в Государственной Думе или иные лица, уполномоченные Президентом или Правительством. С содокладами могут также выступить председатель ответственного комитета, председатель Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) председатель Комитета Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый Государственной Думой и подписанный Председателем Государственной Думы федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора направляется в Совет Федерации. Если проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора не набрал необходимое число голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думой, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления. В случае, если Государственная Дума принимает решение об отсрочке рассмотрения вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора, такое решение должно быть мотивировано и оформлено постановлением Государственной Думы.

Принятие ратификационного закона может сопровождаться заявлением, обусловленным этим актом. Подобное заявление было принято при принятии федерального закона «О ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной». В нем Государственная Дума, высоко оценивая развитие партнерских отношений двух братских государств, обратила внимание Верховного Совета Украины, Президента Украины и Правительства Украины на недопустимость разрушения духовного и исторического единства народов России и Украины при проведении процедуры подтверждения Государственной границы между Россией и Украиной, на необходимость принятия законов, обеспечивающих соблю-

дение прав и уважение культурных запросов той части населения Украины, для которой родным является русский язык. В заявлении были подняты и другие актуальные вопросы взаимоотношений двух государств, в частности о соблюдении соглашений по Черноморскому флоту.

Если согласно ст. 125 Конституции Российской Федерации в Конституционный Суд был направлен запрос о соответствии Конституции Российской Федерации внесенного на ратификацию международного договора, то до вынесения Конституционным Судом решения по этому вопросу Государственная Дума не рассматривает проект федерального закона о ратификации международного договора. Аналогичным образом поступает и Совет Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в обязательном порядке по правилам рассмотрения поступивших из Государственной Думы федеральных законов. Совет Федерации может рассматривать одобренные Государственной Думой рекомендательные законодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств—участников Содружества Независимых Государств, принимая по этим вопросам постановления.

Обе палаты Федерального Собрания вправе устанавливать и осуществлять международные связи с парламентами других государств, заключать с ними и международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента Российской Федерации, либо по докладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов-палаты. Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом. Инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Государственная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок оформления общих делегаций и

ZB1

российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания. Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, положение о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания Российской Федерации, а также государств — участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее Совета по безопасности и сотрудничеству в Европе утверждаются в установленном порядке Государственной Думой и Советом Федерации. Участие депутатов Государственной Думы членов Совета Федерации в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется положением о Межпарламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим собранием Межпарламентской группы Российской Федерации. Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за пределы Российской Федерации в рамках частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Совета Федерации.

Выводы и предложения

1. Объем незаконодательных полномочий палат Федерального Собрания РФ достаточно велик. От их реализации в значительной мере зависит функционирование судебной системы, российского правительства, прокуратуры, качество дипломатического корпуса. В то же время принцип дробления компетенции Федерального Собрания путем наделения его палат специальными полномочиями представляется неудачным. Получается, что правом принятия решения обладает не сам государственный орган, а одно из его структурных подразделений. Это ставит под сомнение легитимность решений палат, так как любое полноценное и законное решение могут принимать лишь государственные

органы, каковыми по действующей Конституции РФ ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не являются.

2. Предоставление палатам Федерального Собрания права самостоятельно и окончательно решать определенный круг государственно значимых вопросов, отсутствие у Федерального Собрания права выступать от своего имени принижает роль парламента как органа государственного регулирования политическими, экономическими и социальными процессами в России, делает его неэффективной, малозначительной структурой в системе органов государственной власти.

3. Следует признать факт неполноты полномочий палат Федерального Собрания, вследствие чего образовался вакуум в важных сферах деятельности любого государства. В настоящее время отсутствует парламентский контроль за исполнением федеральных конституционных законов и федеральных законов. Существенным упущением является отсутствие у Государственной Думы и Совета Федерации полномочий по толкованию федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также права их промульгации, т.е. подписания и обнародования.

4. Представляется нерациональной структура парламента, организация деятельности его палат по принципу «противовесов». По существу, Государственная Дума находится под двойным контролем: правом вернуть ей принятые законы обладают и Совет Федерации, и Президент. В то же время Совет Федерации ограничен в выражении своей законодательной воли при рассмотрении принятых законов. Ему дано лишь право их одобрения или неодобрения, что не позволяет в должной мере в федеральных законодательных актах выражать интересы субъектов Российской Федерации.

Мешает сотрудничеству палат установленная Конституцией РФ несовместимость работы палат. Нерегулярные краткосрочные заседания Совета Федерации (один-два рабочих дня в месяц) не позволяют ему обстоятельно рассматривать все выносимые на его заседания вопросы.

В целях повышения роли российского парламента и создания условий для постепенного перехода к парламентской республике, в рамках которой возможно подлинное народовластие, следовало бы преобразовать действующее Федеральное Собрание в парламент нового типа. Он должен

стать органом широкого народного представительства, наделенным не только законодательными полномочиями, но и органообразующими и контрольными полномочиями по отношению к исполнительным органам. Только парламент должен выражать властную волю народа в Конституции и законах Российской Федерации. Наряду с принципом народовластия деятельность парламента необходимо строить на его ответственности перед народом, а депутатов — на ответственности перед избирателями. В деятельности российского парламента следует учитывать принципы рациональности и экономичности. В связи с этим желательно, чтобы он был однопалатным и состоял из трехсот депутатов, избираемых на свободных прямых выборах при тайном голосовании. Все депутаты должны избираться по одноман-датным избирательным округам. Выдвижение кандидатов в депутаты целесообразно осуществлять по политическим партиям, трудовым коллективам, группам избирателей по их месту жительства.

Естественно, наделению парламента полномочиями высшего органа государственной власти Российской Федерации должна предшествовать крупномасштабная деятельность по внесению изменений и дополнений в действующую Конституцию РФ. Необходимо, чтобы столь важным шагам предшествовал и общероссийский референдум по вопросу государственного устройства Российской Федерации. На него можно было бы вынести вопрос: «В какой республике Вы хотите жить: а) президентской; б) парламентской?» Чтобы граждане России могли принять максимально компетентное решение, референдуму должна предшествовать широкая разъяснительная работа с привлечением средств массовой информации и использованием иных возможностей.

В обращении к народу по особо важным вопросам, а к числу таковых, безусловно, относится вопрос о государственном устройстве, видится главное условие демократизации общества, единственная возможность создания демократического государства. Внедрению новых схем государственного устройства может предшествовать и проведение государственно-правового эксперимента в нескольких субъектах России по апробированию различных моделей государственного устройства. Успеху выбора оптимальной формы

государственного устройства России могут способствовать и разработки научных концепций, проектов соответствующих федеральных законов.

По нашему мнению, регулирование деятельности российского парламента должно осуществляться не только на уровне Конституции России. Целесообразен и специальный федеральный конституционный закон по этому вопросу. Он обеспечит реализацию принципа народовластия через российский парламент, снимет противостояние законодательного и исполнительного органов государственной власти РФ, будет способствовать гармонизации деятельности всех политических и иных общественных сил. В процессе его реализации можно будет осуществлять эффективную законодательную деятельность, обеспечивать реальный и действенный контроль за соблюдением федерального законодательства как федеральными органами, так и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Формирование и функционирование парламента нового типа с предлагаемым в законодательстве объемом полномочий позволит сэкономить значительные финансовые средства, расходуемые в настоящее время на обеспечение деятельности Федерального Собрания и Президента. При этом, как нам представляется, качество деятельности российского парламента только повысится. Такого рода преобразования позволят обеспечить единство государственной власти, а значит, проведение на основе воли народа целенаправленной деятельности по реформированию экономики на благо трудящихся, обеспечению национальной безопасности, реализации гражданами России конституционных прав и свобод.

Проект федерального конституционного закона «О Федеральном Собрании Российской Федерации» прилагается.

Используются технологии uCoz